Policing

El término policing en el ámbito de la gestión de la seguridad pública surge y se desarrolla principalmente en el contexto anglosajón. Este término tiene difícil traducción a la lengua castellana, aunque es indudable su interconexión con el vocablo policía, pudiendo asimilarse al concepto de “estudio de la función policial”.

En primer lugar, cabe destacar que el término policía tiene un sentido mucho más amplio que el que se le asigna a la propia institución policial a la que también define (la Policía). Efectivamente, tal y como apunta Recasens, la policía se trata de un vocablo multiuso, que presenta un alto grado de indeterminación y ambigüedad (Recasens, 2003). De hecho, aunque todas las sociedades desarrollan funciones policiales, la Policía tal y como la conocemos hoy en día – como una institución pública –, es relativamente reciente. En realidad, no es hasta el siglo XIX cuando surge la Policía contemporánea, ligada al capitalismo y al proceso de urbanización (Torrente, 1997).

Etimológicamente, el término policía se relaciona con la política, el gobierno de la ciudad o el estado, e históricamente ha sido utilizado para hacer referencia al control social en el sentido más amplio. De hecho, la palabra policía proviene del latín politia, y a su vez del griego antiguo politeia. El significado del vocablo politeia se refiere a la constitución y al gobierno de la ciudad o del estado (polis), englobando conceptos de supervivencia y bienestar del estado, tales como el ordenamiento jurídico, la administración del estado, los derechos y calidades cívicas de la ciudadanía o la relación de los ciudadanos con el estado. Así, aplicado a la relación entre personas, la policía hace referencia al orden entre sus interrelaciones como colectividad y a la adecuada disposición de cada uno de sus miembros en relación al contexto del conjunto social (Martín, 1992).

La idea del policing es un aspecto relacionado con término general de control social, implicando a un conjunto de procesos y acuerdos institucionales con específicas funciones sociales. Por policing se entiende el proceso mediante el cual se intenta garantizar la seguridad de un determinado orden social, o del orden social general (Reiner, 2010).

De este modo, el policing se podría considerar como una herramienta con funciones eminentemente sociales, que comprende todas aquellas actividades encaminadas a mantener la seguridad en la sociedad en una determinada época. Así, en su perspectiva más amplia, el policing se refiere a los mecanismos de control social externo y mediatizado que amparan y garantizan las rutinas de los ciudadanos en su vida cotidiana, ejecutados generalmente por una gran variedad de organismos e instituciones. Ciertamente, en una determinada sociedad existen múltiples agentes sociales u operadores que no tienen ningún papel formal en la regulación de la vida comunitaria en la práctica, pero que contribuyen al desarrollo de normas sociales y comportamientos que gestionan la interacción social de los ciudadanos en sus actividades cotidianas. Entre ellos, cabe destacar diversos organismos y agencias, de ámbito público o privado, que contribuyen al control social y forman parte del proceso de vigilancia: los centros educativos, los grupos religiosos, los servicios de salud o el sector empresarial, entre otros.

• La policía y  la función policial.

A la hora de reflexionar sobre la policía, hay que pensar en un tipo de control social negativo, donde la regulación de los comportamientos individuales o colectivos se realiza mediante la creación de sistemas de vigilancia, conectados con la imposición de sanciones a las conductas desviadas, aplicadas de forma inmediata o mediante la incoación de procesos penales (Reiner, 2010).

La particularidad de la policía reside, por tanto, en la posibilidad de intervención coercitiva y el uso legítimo de la fuerza, circunstancias que la diferencian de los demás agentes sociales encargados de tareas del policing. Por ello, desde una perspectiva más concreta, el policing se presenta como aquellos mecanismos de control social externo y mediatizado con la legitimación del uso de la fuerza coactiva física o material.

En este caso, la función policial se refiere a un sistema de aseguramiento de la regulación social interna de una colectividad, ejercido por las instituciones encargadas de ello en nombre del grupo, previniendo o reprimiendo la violación de normas y reglas que rigen una sociedad global, invistiendo a determinados miembros del grupo y haciendo uso, cuando sea necesario, de la fuerza.

No obstante, en las últimas décadas se ha producido un proceso de evolución en las funciones policiales, que ha conllevado la asunción de nuevos cometidos relacionados con una visión más asistencial de la actividad policial e incluso vinculados a la colaboración social.

Históricamente, es indudable que la función policial ha precedido al órgano o a la institución de la Policía (Loubet, 1992). Por tanto, tradicionalmente, el policing ha sido entendido en términos más generales y no asociado a las actividades de una organización en particular (la Policía). Así, abordar el concepto del policing desde un enfoque amplio tiene la ventaja de la incorporación de una amplia gama de procesos, pero a su vez carece de precisión, puesto que podría englobar a una infinidad de mecanismos o agentes de distinta naturaleza. Entre ellos cabe mencionar: la vigilancia vecinal, la instalación de Circuitos Cerrados de Televisión (CCTV), el diseño urbanístico y arquitectónico en consonancia con la prevención situacional del delito, los empleados de seguridad privada u otros funcionarios públicos legitimados a hacer uso de la fuerza, etc. Sin embargo, desde una definición más concreta, si se asimila el proceso del policing a las actividades y tareas propias de la institución de la Policía, se obtiene una perspectiva más clara y unas expectativas más concisas.

Aunque la institución de la Policía no presenta el monopolio del uso de la fuerza ni del principio de intervención coercitiva, sí que es cierto que se trata del sistema más conocido y habitual en la mayor parte de países con un mínimo desarrollo de su estructura como estado. De hecho, resulta inimaginable la posibilidad de que una Policía por sí sola sea capaz de asumir el control de una sociedad al completo (Torrente, 1997).

Estudios históricos y a nivel comparativo han puesto de relieve que la Policía no es más que un instrumento del estado moderno para desarrollar tareas de policing. Por tanto, el rasgo esencial que define a la Policía es su instrumentalidad, es decir, no dispone de fines propios ni podría darse a sí misma prioridades u objetivos (Monjardet, 2010).

La Policía se puede definir como una institución pública para el control social, encargada de mantener el orden público y el orden social o paz social. Es un elemento formal y dependiente de la autoridad política del estado, habilitado para intervenir y coartar de manera universal en una sociedad.

Actualmente, desde la perspectiva específica de la institución policial, el término policing se encuentra ligado a las ideas que engloban las funciones de la Policía, sus modelos o enfoques, las estrategias que utiliza en sus intervenciones, así como su interacción con la comunidad o con la sociedad a la que presta servicio.

El rol asignado a la institución de la Policía en un determinado momento histórico y en una sociedad concreta, depende fundamentalmente de los las líneas de policing diseñadas por el estado en dicho contexto. Por tanto, el policing es uno de los procesos principales de los que depende  la legitimación de la Policía y por ende, los objetivos teóricos o ejes filosóficos de la organización, es decir sus enfoques. Asimismo, los modelos y estrategias policiales constituyen la metodología práctica que permite llevar a cabo sus funciones siguiendo las líneas marcadas por los puramente teóricos enfoques policiales.

Es indiscutible la relación intrínseca existente entre la Policía y la sociedad a la que presta servicio. Así, la generación de respuestas adecuadas por parte de la Policía, dependerá no solo de la capacidad que muestre en responder satisfactoriamente a las demandas de los ciudadanos, sino también en adaptarse rápidamente a los cambios que se producen en  la sociedad de la que emana y a cuyo servicio se encuentra (Rico, 2005).

Los cambios culturales, económicos o en el contexto socio-políticos resultan clave a la hora de desarrollar cambios en los servicios ofrecidos por la Policía. Como consecuencia, los enfoques policiales han ido evolucionando a lo largo del tiempo, en aras a ofrecer respuestas más adecuadas a las necesidades de la sociedad.

Las tareas con las que tradicionalmente se ha asociado a la Policía, han sido las relacionadas con la aplicación de las leyes, la prevención y represión del delito, así como el mantenimiento del orden público (Rico, 2005). Sin embargo, hoy en día, las funciones encomendadas a la institución de la Policía abarcan un espectro mucho más amplio, incluyendo tareas que  claramente se alejan de las actividades que se le atribuyen tradicional o simbólicamente.

Tomando como referencia la clasificación de funciones de la Policía realizada por Rico y Salas en 1988 – siguiendo el patrón establecido por Curbet en el texto Democràcia i Policia (Curbet, 1983) -, las funciones policiales se pueden dividir en dos grandes grupos: las funciones institucionales y las funciones asistenciales.

1. a) Las funciones institucionales integran las actividades más tradicionales o simbólicas asociadas con la Policía. Dentro de estas funciones encontramos diversidad de tareas o actividades, muchas de ellas fundamentadas en la aplicación de las leyes o de la normativa vigente. Entre ellas se encuentran principalmente las siguientes:

• La tarea de prevención de la delincuencia, que tiene a su vez dos objetivos principales:
  • Evitar la comisión de hechos delictivos e impedir que los ciudadanos caigan o reincidan en la delincuencia. Constituye el objetivo clásico de la prevención policial, dando lugar a una acción coercitiva o reactiva.
  • Evitar que los ciudadanos se conviertan en víctimas de infracciones, elemento incorporado recientemente y que se encuentra en consonancia con la mayoría de los factores que generan inseguridad ciudadana. Se trata de una prevención de naturaleza proactiva.
• La función de represión del delito surge debido a la premisa de que la erradicación (o prevención) total de todo tipo de delincuencia o una reducción muy significativa de la misma resulta una utopía. Por lo tanto, lo que la Policía debe procurar es que ese nivel de delincuencia sea asimilable – que se encuentre dentro de unos límites socialmente tolerables – y que no constituya un elemento perturbador para la comunidad.
• Dentro de la función represiva, se pueden ubicar las tareas de investigación criminal consiste en la averiguación e investigación de los hechos delictivos consumados. Se trata de descubrir el delito e identificar a su autor o autores, obteniendo las pruebas necesarias para su procesamiento por parte de la Autoridad competente. Este cometido tan específico, que requiere de una gran coordinación con los jueces y fiscales, ha llevado a la creación de la denominada Policía Judicial. Los policías encargados de estas tareas disponen de una gran especialización, encuadrándose en unidades o grupos de investigación técnico-científica, investigación operativa e investigación procesal, las tres áreas en las que se divide la investigación criminal.

• La función de seguridad ciudadana está orientada a garantizar el libre ejercicio de los derechos y libertades democráticos del ciudadano consagrados en la Constitución, contribuyendo a la necesidad de un sentimiento de seguridad en la vida de los ciudadanos, un estado de ánimo que se percibe cuando aquella falta, al generarse situaciones de riesgo, de inseguridad o peligro tanto para personas como para bienes.
• Clasificada dentro de las tareas de seguridad ciudadana, se encuentra la función de mantenimiento del orden. Esta función abarca todas las actuaciones encaminadas a evitar la alteración del orden y a garantizar y mantener, así como, en su caso, restablecer la paz y la tranquilidad ciudadana, reprimiendo los desórdenes violentos desarrollados en la vía pública que pretendan perturbar la convivencia social. Esta función suele llevarse a cabo por unidades o secciones especializadas de la organización policial.
• La función administrativa consiste en la vigilancia e inspección del cumplimiento de la normativa y de los distintos reglamentos administrativos vigentes, desarrollados por la Administración pública de la que dependen directamente. Esta función, además, conlleva en numerosas ocasiones la incoación de un procedimiento sancionador.
• El control de la Seguridad Vial y del Tráfico rodado, llevada a cabo por los miembros especializados de la Policía encargados de su vigilancia. Esta tarea consiste en regular el orden y hacer cumplir las normas de circulación establecidas para los vehículos, así como para los peatones, incoando el procedimiento sancionador correspondiente en caso de comisión de algún ilícito de la normativa vigente.

1. b) La función asistencial asume el papel de asistencia, auxilio, protección o información al ciudadano. Abarca por un lado la actuación policial en los casos de accidente, catástrofe, emergencia o cualquier otra situación menos grave en la que un ciudadano demande su ayuda o auxilio para garantizar su protección. Por otro lado, engloba también las tareas de resolución de conflictos privados, con independencia de que se hayan producido delitos o no. Este tipo de actuaciones están totalmente justificadas y proporcionan una mejora sustancial en la imagen de los policías ante la población, promoviendo una mayor comunicación y cooperación de los ciudadanos con las organizaciones policiales. Siguiendo la esencia de la función asistencial, algunas Policías integran además unidades o secciones especializadas en rescate marítimo, de montaña, etc.

La evolución de los enfoques policiales a lo largo de la historia va en consonancia con los objetivos hacia los cuales las organizaciones policiales orientan sus esfuerzos. Así, las estrategias teóricas de trabajo de la Policía se han ido transformando, adaptando su Misión, Visión y Valores a las diferentes realidades sociales. De esta manera, atendiendo a la acertada clasificación de Ramírez (2005) y de forma sintética, la actividad policial se puede organizar en torno a cuatro visiones tradicionales: el enfoque basado en la respuesta, el enfoque basado en el orden, el enfoque basado en la comunidad y el enfoque basado en el análisis. Complementariamente, la asociación y conjunción de estas cuatro visiones da como resultado el enfoque compensado de Policía, al que también se hará referencia a continuación.

• Enfoque basado en la respuesta.

Este enfoque constituye el paradigma de Policía más tradicional, que proporciona principalmente una visión de la actividad policial llevada a cabo hasta las últimas décadas del siglo XX (Rodríguez, 2014). A partir de este momento, la evolución en los enfoques policiales resulta inevitable, aunque este modelo sigue manteniéndose en algunos cuerpos policiales hasta la actualidad.

El enfoque policial centrado en la respuesta está orientado esencialmente hacia una postura reactiva – y en ocasiones represiva – de las actividades delictivas, y tiene como objetivo fundamental la aplicación de la Ley y la protección frente al menoscabo del orden, identificando y deteniendo o sancionando a los criminales y poniéndolos a disposición de la Autoridad competente que corresponda. Es decir, se trata de un enfoque que no tiene en consideración la prevención del delito, por lo que la eficacia de la organización se mide únicamente en función el tiempo de reacción o respuesta frente a la comisión de un ilícito. Esta visión está centrada exclusivamente en el delito, y es de naturaleza eminentemente reactiva; orientándose al desarrollo de operativos especiales o al impulso de la investigación post-delictual, dejando a un lado otro tipo de funciones – por ejemplo, las de tipo preventivo- .

Esta visión se caracteriza por la profesionalización de las organizaciones policiales, así como por un aumento en la percepción de legitimidad social – basada en la autoridad – y su consecuente refuerzo de la imagen corporativa (Rodríguez y Salafranca, 2014).

La primera estrategia que surge bajo este enfoque se denomina estrategia de Autoridad, caracterizada por el cumplimiento de órdenes sin contemplaciones por parte de la Policía. Inevitablemente, esta estrategia supone la instrumentalización de la Policía por parte de quien detenta el poder. Como solución a esta cuestión, surge la denominada estrategia Legalista, la cual aboga por un  estricto cumplimiento de la ley de forma igualitaria por parte de toda la sociedad.

• Enfoque basado en la comunidad.

Esta visión nace con el objetivo de propiciar el acercamiento entre la Policía y el ciudadano. En este sentido, postula que la legitimidad policial otorgada por la ley ha de ser completada por el respeto y la confianza ciudadana. Y es que obviamente, no hay legitimidad para la Policía más allá del ciudadano, ya que es este el que ha de aprobar de forma constante todas sus actuaciones y prácticas, siendo la legitimidad de la Policía el objetivo central del modelo  policial (Rodríguez, 2014; citado por Guillén, 2015).

La estrategia derivada del enfoque comunitario es la Policía Comunitaria (Community Policing) (Trojanowicz, 1983), en la cual se acentúa la idea del ciudadano como pieza clave de la producción y mantenimiento de la seguridad pública. Así, este paradigma postula por un lado, que la comunidad debe participar de forma activa en la toma de decisiones que afecten a su seguridad, y por otro, que la comunidad debe corresponsabilizarse y colaborar en el mantenimiento de su seguridad, a través del conocimiento de las causas de su inseguridad y la asunción de prioridades vecinales, fijando objetivos y tareas y diseñando indicadores para medir y evaluar su eficacia. En este sentido, se desprende que esta nueva filosofía no sólo pretende la reducción del delito y del desorden, sino también la disminución del miedo al delito y la inseguridad ciudadana (Trojanowicz y Carter, 1988).

Cabe destacar que el enfoque comunitario está basado en la actividad proactiva, por tanto, influye positivamente aumentando los niveles de satisfacción que tiene la comunidad sobre la Policía, así como reduciendo la sensación de inseguridad ciudadana. Sin embargo, este tipo de actividades no tienen por qué afectar necesariamente a la tasa real de delitos o infracciones.

• Enfoque basado en el orden.

Esta visión está basada, en relación con su construcción teórica, en el contenido de la obra Disorder and decline de W. Skogan (1992), así como en el conocido ‘experimento de la ventana rota’ (Zimbardo, 1969) y el trabajo devenido de éste, la Teoría de las Ventanas Rotas (Wilson y Kelling, 1982). Esta teoría del crimen se basa en que los signos, señales o evidencias de desorden social o físico (la acumulación de basura, la mendicidad, la drogadicción y el alcoholismo, la prostitución, etc.) provocan sensación de abandono y degradación del entorno social, generando inseguridad ciudadana, reduciendo el tránsito de personas por estos lugares y disminuyendo así el control social informal – lo que puede estimular el aumento de la delincuencia.

Por tanto, este enfoque concluye que la observación de desorden puede incrementar las tasas de criminalidad e incivismo. De esta manera, postula que actuando rápida y contundentemente contra pequeñas infracciones (generalmente de naturaleza administrativa o penal leve), problemas de convivencia y actos incívicos o que atenten contra la “calidad de vida”, se pueden evitar hechos más graves y satisfacer así las demandas de seguridad desde una perspectiva más amplia. Se trata, por tanto, de una visión de naturaleza notablemente preventiva, siendo la labor represiva el último recurso a utilizar en estos casos.

Extrapolando la lectura de la Teoría de las Ventanas Rotas, aparece la primera de las estrategias de Policía centrada en el orden, la de la Policía de Tolerancia Cero. Ésta propone la persecución agresiva de actos de desorden social, incluso si estas acciones tan solo constituyen, desde el punto de vista legal, infracciones administrativas o delictivas de tipo menor. Así, se regula la restricción de uso de espacios públicos o la limitación de libertad de movimiento y actuación de los individuos que puedan crear alarma social.

La manifiesta estigmatización de la práctica de la Tolerancia Cero y algunos de sus defectos se corrigen en cierta medida con la estrategia de Trabajo en Coalición (Lafuente, 2000) que aboga por la identificación de situaciones de marginalidad y exclusión social y sus causas, la atención social y el trabajo en coalición de instituciones públicas y privadas, a partir de un modelo basado en la transversalidad interdepartamental.

• Enfoque basado en el análisis.

Este enfoque surge como consecuencia de la observación de los síntomas de repetición en las actuaciones policiales, siendo su objetivo fundamental la detección de los problemas que más se repiten y el análisis del origen de sus causas. Se trata de un enfoque de naturaleza eminentemente preventiva y específica, basado en el reconocimiento de los problemas de inseguridad ciudadana, la búsqueda de respuestas a sus causas y la posterior creación de un banco de conocimiento. El análisis se realiza desde una perspectiva técnica, estudiando minuciosamente el problema propuesto, haciendo uso de los medios técnicos disponibles para inquirir la solución más conveniente. Teniendo en cuenta que la erradicación completa del problema resulta impensable, lo que pretende este enfoque es su reducción hasta límites socialmente tolerables.

La estrategia fundamental de este enfoque es la de la Policía Orientada a la Solución de Problemas (POP: Problem Oriented Policing), desarrollada por Goldstein en 1979. Se basa en la asunción de que los incidentes son causados por una serie de problemas interconexionados, que no pueden ser tratados aisladamente; de ahí que sea necesario desarrollar métodos de búsqueda e investigación sistemáticos que permitan dar una solución específica a cada caso, siendo posteriormente todo ello sometido a la evaluación de resultados y análisis de los efectos y el impacto de las intervenciones policiales (Vidales Rodríguez, 2012).

Asimismo, englobadas dentro de esta visión se asientan las bases de una serie de estrategias innovadoras y otras, basadas en la explotación de diversas tecnologías aplicadas a la gestión de la seguridad pública. Entre ellas, cabe destacar las siguientes:

• Compstat Policing. Esta estrategia, implementada en el Departamento de Policía de Nueva York en los años 90, se asienta en el análisis del crimen basado en estadísticas computerizadas, aplicaciones informáticas y el uso de software de Sistemas de Información Geográfica (SIG).
• Hot spots Policing. Se basa en la interrelación existente entre los incidentes y determinadas variables temporales y espaciales, haciendo uso de software de Sistemas de Información Geográfica (SIG).
• Evidence Based Policing. Esta estrategia está centrada en aplicar o implementar únicamente metodologías y prácticas eficientes, con base concluyente y ratificada mediantes estudios e investigaciones científicas.
• Inteligence-led Policing. Este modelo de gestión está apoyado por el uso de información policial (inteligencia) para dirigir, gestionar y fundamentar el proceso de toma de decisiones de la organización policial.
• Predictive Policing. Esta estrategia pretende predecir y anticiparse a los posibles problemas futuros de seguridad que puedan surgir, analizando y estudiando exhaustivamente la información actual disponible.
• Smart Policing. Se centra en la utilización herramientas tecnológicas e innovadoras en aras de soportar el proceso de mantenimiento de la seguridad y mejorar el rendimiento y eficiencia de la organización policial.

• El enfoque

Esta visión aboga por aunar los cuatro enfoques anteriores, aplicando a cada uno de ellos distinta intensidad; es decir, el objetivo consiste en distribuir los recursos policiales disponibles en función de los diferentes enfoques, en aras de prestar un servicio eficiente frente a las demandas ciudadanas. De hecho, como acertadamente apunta Ramírez (2005), no existe un  mal enfoque en una organización policial, sino una ineficiente organización cuando la Policía únicamente se centra en un enfoque.

El modelo o estrategia compensada de Policía se estructura, por tanto, sobre los cuatro enfoques mencionados (orden, respuesta, comunidad y análisis), siendo esta configuración la que más se acerca más al paradigma de servicio de seguridad integral. Así, este modelo pretende ofrecer una gestión óptima de la seguridad pública, conociendo el estado del contexto social en que se integra la organización y asignando sus recursos en función de las necesidades y prioridades establecidas.

La principal diferencia que presenta la institución de la Policía con respecto a otros sectores que forman parte del sistema penal, es el contacto directo con la realidad criminal y, en especial, con la población (Rico, 2005).  Es por ello que la Policía constituye un pilar fundamental a la hora de incrementar la calidad de vida y mejorar la convivencia de los ciudadanos.

Hoy en día la gestión policial de la diversidad social y cultural constituye uno de los ámbitos más relevantes en la gestión de la seguridad pública. En efecto, resulta inevitable la necesidad de adaptar las organizaciones de Policía a una nueva realidad social, adecuando la formación y capacitación de sus miembros y fomentando la sensibilización hacia la ciudadanía diversa y plural, ya sea por su origen, cultura, creencia religiosa, orientación o identidad sexual o diversidad funcional, entre otros (Guía para la Gestión Policial de la Diversidad, 2013).

Por otro lado, la mediación policial constituye un método de resolución alternativa de conflictos cada vez más utilizado en los cuerpos policiales, que hace uso de procesos y técnicas para dar solución a problemas de convivencia y seguridad ciudadana. El papel del policía consiste en ejercer de mediador imparcial y asistir a las partes implicadas en la negociación de un conflicto.

Por otra parte, la gobernanza de la gestión de la seguridad pública aboga por los la transversalidad y la integralidad del diseño de estrategias de policing. Así, diversos actores o partes implicadas coparticipan en los distintos procesos de gestión de la seguridad, siendo la ciudadanía una pieza clave en este procedimiento.

A raíz de estas necesarias interacciones con la comunidad, surgen otras estrategias de policing, entre ellas:

• Pulling Levers Policing. Esta estrategia pretende recurrir a todos los recursos públicos, e incluso privados para prevenir el delito y la inseguridad ciudadana, constituyendo por tanto, un trabajo en coalición de diversos actores implicados en la gestión de la seguridad pública.
• Third-Party Policing. Este modelo persigue la cooperación de terceros, intermediarios o colaboradores no implicados o ajenos en la resolución de problemas de mantenimiento y mejora de la seguridad.
• Reassurance Policing. Esta estrategia respalda la necesidad de un mayor acercamiento físico de la Policía a la comunidad, siendo este hecho clave en la mejora de la sensación o percepción de seguridad de la ciudadanía.
• Policing vulnerable population. Directamente relacionada con la gestión de la diversidad, este modelo supone centrar mayores esfuerzos policiales en los colectivos más vulnerables de la sociedad.

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